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中国社会科学院工业经济研究所

国外典型大都市区新城规划建设对雄安新区的借鉴与思考

2018年02月28日来源: 《经济纵横》2018年01期    作者: 刘佳骏

摘要: 国外典型大都市区新城规划建设过程中的经验与教训,能为雄安新区建设提供镜鉴。雄安新区规划应从未来一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设等方面进行综合部署和统筹安排。着眼雄安未来城市功能与形态开发,集中承载北京非首都功能疏解,打造主导功能分区明确、空间利用集约高效、产城有机融合、城乡一体协调发展的现代化科技新城。同时,推动居民生活、生产和生态环境功能同步规划与协调发展。

关键词: 雄安新区;经验借鉴;规划建设;城市开发

本文是国家自然科学基金青年项目“京津冀城市群碳排放空间格局与影响机制研究”(编号: 41401188)及中国社会科学院创新工程项目“新工业革命条件下的中国产业布局发展趋势研究”(编号: 10320161001021)的成果。

 

20174月,党中央、国务院决定设立河北雄安新区,这对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎,具有重要的现实意义和深远的历史意义。1按照党的十九大报告提出的“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区”2要求,雄安新区规划要对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设等方面进行综合部署和统筹安排,打造主导功能分区明确、空间利用集约高效、产城有机融合、城乡一体协调发展的现代化科技新城。国外大都市区新城规划建设已有近百年的历史,本文着重分析四个典型新城在建设发展过程中的经验与教训,为雄安新区科学规划建设提供镜鉴。

一、国外典型大都市区新城规划建设的经验与教训

20世纪20年代,伦敦、巴黎、东京、纽约等国际大都市区“大城市病”问题愈加显现,给人口、资源、环境的协调发展造成巨大压力。为此,以承接非都市功能为主要目的的新城规划建设相继开展,积累了诸多有益经验,但也有一些教训值得深刻反思。

(一)伦敦新城规划从建设“反磁力吸引中心”到重新回归主城集聚发展,从疏解主城人口压力到促进主城与新城融合发展

伦敦新城经历了从建设“反磁力吸引中心”城市疏解主城区人口,到重新回归主城集聚发展的过程。19521965年,伦敦城区空气污染十分严重,数以万计居民因空气污染引发疾病丧命,伦敦也因此沦为“雾都”。在接下来的10年间,伦敦市政府加强城市环境治理,严格控制高污染企业落地主城区与近郊地区,同时引导大量工业企业迁出主城区。20世纪60年代中期,伦敦市政府制定伦敦大都市发展规划,通过三条主要快速交通干线向外扩展,使城市框架沿主干道路拉伸,改变原有城区同心圆封闭布局模式,形成三条地带走廊。在走廊沿线80130公里通勤范围内,分别规划建设三座中等城市——密尔顿•凯恩斯新城、彼得伯勒与北安普顿,并明确定位三座城市的规模与功能发展方向,使其具有“反磁力吸引中心”的作用。三座新城的建设与发展使主城区与其周边地区承接人口流动、经济分工合作和城市协调发展等方面的问题在更大的地域空间范围内得到解决。其中,1967年建设的密尔顿•凯恩斯新城位于距伦敦市中心78公里处,区位优势明显,处于伦敦和伯明翰两座城市的中间点,经过近50年发展,逐步成为英国乃至世界范围内新城建设的典范。目前,新城汇聚了诸多知名企业总部,是英国著名的经济商务中心。在新城开发过程中,由中央政府为其提供长达60年的贷款,成立专门的开发公司,主要负责基础设施建设,使新城建设在资金和管理方面得到保障。

20世纪70年代中后期,由于长期采取疏解政策的原因,大部分人口和产业迁出主城区,伦敦主城逐渐呈现萎缩态势。因此,伦敦市政府在新一轮新城规划中把城市建设的重心转向主城地位提升与设施更新建设。1978年通过伦敦《新城法》,标志主城向新城过度转移功能阶段的终结。进入2000年后,大伦敦政府重新成立,分别于2004年、2008年、2011年、2016年先后颁布了四部伦敦城市发展战略规划,提出依托整个伦敦大都市区,将伦敦建设成为欧洲主导型城市和世界级城市的发展目标,明确了未来伦敦城市发展应坚持增长、公平及可持续三个基本原则。四部规划与之前一直注重疏解主城人口与产业、建设新城的规划不同,2004年以来的伦敦城市规划着重强调可持续发展、高效率增长、城市功能完善与便捷、设施更新。政府逐渐意识到,只有实现将大伦敦区着力发展成为世界级城市的发展战略,才能有效带动英国的发展。为提升其世界级城市的领先地位、占据全球价值链高端,不能片面地因为人口集聚问题而简单地限制伦敦城市规模扩张。同时,城市规模扩张是由市场驱动,通过各种资源要素配置与流动、人口自发迁徙与集聚、环境与服务功能逐步优化等因素共同作用的结果,以政府规划监督引导、市场调节要素流动、经济发展质量提升与城市功能完善逐步解决“大城市病”问题,但当行政力量过度调用政府资源进行大规模“造城运动”、推进新城建设与发展,必将出现更多城市问题。

(二)巴黎新城建设强调核心区集聚与整体大区域协同发展,从单核心放射型格局向多中心卫星城格局转变

巴黎市政府在巴黎新城建设初期利用政策手段向周边地区和城市转移巴黎主城区人口和产业,通过行政引导疏解主城区非都市功能,在一定程度上减轻了巴黎市主城的人口压力,但收效有限。20世纪30年代,巴黎市政府意识到应转变原有城市规划思路,将巴黎大都市区的城市发展规划同主城区规划和新城区规划结合起来,开始试图从城市所在区域整体层面出发,寻求有效途径以解决城市发展中出现的“大城市病”问题。1964年,巴黎地区迎来其城市发展过程中的重要转折点——巴黎大都市区作为一级行政区划正式成立,并编制《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要19652000》,此次行政区划调整与城市规划制定明确了新的城市发展战略,从以限制现有建成扩展区为导向,转变为强调核心区集聚的同时规划整体区域协同发展为导向的城市建设路线。规划要求依托交通主干线拓展城市空间格局,拉伸城市框架,形成多个副中心城区与卫星城在整体大都市区空间范围上协同发展的态势,从而改变巴黎原有的单中心放射发散型城市空间拓展布局。与伦敦周边新城选址原则不同,巴黎新城与市中心通勤距离很近,控制在1030公里范围内,甚至可以看成是巴黎主城区的拓展。而且明确提出新城选址要在巴黎主城区近郊且基础较好的地区建立八座新城,并设立九个城市副中心,依托城市轻轨和快速路网络拉伸城市骨架、拓展城市空间,并将所有城市副中心与新城的距离涵盖在半小时通勤圈内,初始规划人口规模控制在30万人~100万人之间。在新城建设中协调好当地政府与居民的关系,以政府主导设立专门机构负责规划和项目选择。

2000年后,巴黎城市发展规划继续坚持在大都市区层面,以多副中心与卫星城的空间布局为导向,通过新城建设实现巴黎大都市区空间功能布局的优化,城建规划强调新城建设要依据承载能力、地理区位、发展规模和功能定位的差异性,形成不同层级的城市极核,同时注重各极核在整个区域层面的联系与协作。基于此,制定了《巴黎大区2030指导纲要》,以营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区,确立21世纪具有全球吸引力为目标,坚持连接与组织、集聚与平衡、保护与发展三个基本原则,重点打造巴黎世界级都市区。依托已有城市化区域,提升土地利用效率、提高人口密度,形成各种资源要素的城市集聚,同时通过发展多中心空间结构,促进区域内职住平衡和大都市区整体均衡发展,实现城区内各要素资源的有效配置和城市功能的高效利用。新城建设在一定程度上分流了涌入巴黎主城区的新增人口,并有效引导原单中心放射发散型格局的巴黎都市区向多副中心和多卫星城同步协同发展格局转变。

(三)东京新城建设成功疏解部分非首都功能,但因缺乏顶层设计和长远规划,造成职住不平衡现象严重

19201955年,东京都传统核心区域千代田区、中央区、港区等城区人口出现快速集聚,东京都人口数量从217万人迅速增长至697万人。为促进大城市区域均衡发展,治理因人口剧增导致的“大城市病”,日本政府于1956年制定了《首都圈整备法》。之后又制定“一都七县”首都圈发展规划,从而划定东京都城市现有建成区、近郊整备地带和城市开发区域。通过规划引导首都圈城市建设形态从“一核集中”布局结构转向“多副中心协作、多层次极核支撑、多功能片区组团”的分散型、网络化、板块化布局结构,实现了疏解东京都非中心城市功能的目的,并有效控制人口、产业过度向东京都中心集聚的态势。其中,筑波科技新城是日本新城建设的重要代表,也成为世界上诸多科技新城建设借鉴的典型。1963年,日本政府启动建设“筑波研究学园都市”,七年后颁布了筑波科技城总体规划雏形——《筑波研究学园都市建设法》,标志着筑波科技城建设全面展开。筑波新城选址距离东京都中心城区约50公里,日本政府于1973年开始将继承了昌平坂学问所的原东京教育大学迁移到筑波并加以扩充成立筑波大学,之后又陆续将位于东京都城区内的日本政府所属的大部分国家级教育科研机构搬迁至筑波新城,筑波大学和相关科研机构为筑波新城奠定了筑波科技城最初的城市功能基础,集聚了大量创新技术人才和相关服务机构,使筑波科技城相关城市功能进一步完善和升级。1985年,筑波通过举办主题为“人类居住与科技”的世界博览会,有效扩大了筑波科技城的全球知名度,为建设世界级科技新城迈出第一步。截至2016年底,筑波新城人口接近25万人,相关城市功能配套完善,并与东京都建立起有效的功能分工合作,已成为日本国内高科技人才、教育科研机构分布密度最高和科技孵化服务最为便捷的区域。

规划充分借鉴1944年《大伦敦城市规划》实施与管理经验。

筑波科技新城规划建设过程符合城市内生性增长的逻辑性: 首先,新城建设过程通过引入大学,带动人才与产业导入,初步实现人口与其他要素资源的集聚,同时通过轨道交通网络使新城区与主城区建设融为一体。其次,注重新城公共服务功能的配套,并从建设之初就注重城市功能定位。最后,新城建设既有公共部门主导的开发,也有私营部门参与投资,有效保证新城建设资金来源,并逐步投入,避免过度开发。日本政府通过新城建设使东京都人口增长压力大幅减轻,首都圈“大城市病”治理成效显著,实现了人口向筑波等新城区的聚集,并促进了新城的健康发展。

由于缺乏顶层设计和长远规划,东京都的产业集聚问题始终没有得到很好的解决,一直以来大量的企业总部和相关机构集聚主城区,城市功能过度集中,大量人口到核心区域就业。虽然东京都政府通过不断完善城市轨道交通网络、提升城市公共交通便捷化程度和降低停车、用车成本等措施,提高东京都的交通系统运行效率,一定程度上解决了新城与原主城之间交通拥堵问题,但由于人口职住分离,钟摆式交通和远距离通勤造成的时间成本依然很高,使首都圈仍存在严重的职住不平衡问题。进入20世纪90年代中后期,东京都人口开始出现明显回流现象,2014年东京都人口超过1965889万人的峰值,达到910万人。结合日本社会背景看,社会进入人口少子化和老龄化阶段,东京房产市场泡沫破灭后地价回落以及21世纪初开始的都市再生计划,使主城区人口过度集中问题进一步加剧。

(四)纽约大都市区建设由市场主导,缺乏政府引导,致使新城区郊区化、主城区影响力下降

与伦敦、巴黎和东京新城规划建设与发展不同,纽约新城建设更倾向于市场主导,各种资源要素通过市场作用,实现在纽约大都市区空间上的有效配置,政府通过规划、补贴与制定促进产业升级的政策发挥对新城建设的引导作用。二战后,纽约城区人口迅速集聚,导致核心区人口密度过高,中心城区地价上涨,居住与生活环境质量下降。随着私人汽车普及与高速公路网络建设,城区与郊区的通勤时间大大缩短,以中产阶级为代表的大量城区居民逐渐从纽约核心区搬迁至郊区居住,出现城郊人口集聚的“逆城市化”现象。同时,由于人口郊区化和主城区各种要素成本上升,大型商业购物中心、企业也逐渐向郊区搬迁聚集,促使原城市郊区居民聚集点发展形成具有居住、就业、购物、娱乐、公共服务等复合功能的郊区城市综合体,3伴随相关城市功能完善,逐步发展为小型城镇,而这些小型城镇即是今天的纽约周边“新城带”。

造成纽约新城建设由市场主导的原因还在于其城市规划体制不同于其他国家。负责纽约大都市区规划制定的是非盈利性组织——“纽约区域规划协会”,其在区域规划政策领域对跨政府和跨行政边界的合作进行了积极探索和实践,突出了政府、企业和社会三方合作机制在区域规划中的作用。特别是作为一个由社会组织牵头编制的区域性协调规划,无论是在制定还是实施方面,都提供了成功范例。4但由于社会非盈利性组织制定的规划不具有法定效力,纽约市政府负责发布针对本行政区域的总体性战略规划和进行宏观层面的设计指引。20世纪20年代,纽约市政府提出拓展城市范围、建设新城区、优化工业布局的规划;1968年针对郊区居住集聚地低密度蔓延、建设用地效率降低等问题,提出通过发展卫星城和副中心城市建设多中心城市圈,将人口、产业、城市功能重新向纽约中心城区积聚,以提升纽约城市发展层级;直至1996年第三次纽约大都市区规划提出应当尽快通过构建全新交通网络连接,致力于保障纽约大都市区中现有建成中心区就业及居住人口的增长,从而实现纽约大都市区可持续发展的目标构想,并有效抑制纽约市及都市区影响力下降。可见,纽约大都市区规划的制定与执行都是基于市场与城市自我发育过程的内生性而逐步完善的,新城建设规划有效保障了纽约大都市区的健康发展。2015年,纽约市制定并发布《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》,目的就在于改变纽约市的发展不平衡状况,提出增长、公平公正、可持续发展、有弹性等四项原则,将未来的纽约城市建设推入更高水平。纽约大都市区规划代表了目前世界城市规划的先进水平,其着眼于综合城市发展竞争力提升,采取多主体合作与持续的科学实践探索研究,通过寻求解决大城市发展的区域途径,引导基础设施投资,促进纽约大都市区协调发展。

二、国外典型大都市区新城规划建设的启示

从对伦敦、巴黎、东京与纽约都市区域周边新城规划与建设过程的分析发现,新城区建设是大城市发展的必然过程,是减轻城市核心区人口承载压力、疏解非都市功能、提升城市层级与优化城市空间发展格局、治理“大城市病”的重要途径。新城规划之初与建设过程中应注重提升主城区在全球价值链分工合作中的地位,避免降低其原核心城区的竞争力、阻碍世界级城市功能提升和区域协同发展。新城建设应保持历史耐心并符合城市发展的内生逻辑,有序引入产业、人口和其他要素,提升公共服务的有效供给。同时,新城建设需要结合国情与主城的发展阶段,正确处理政府与市场的关系。

(一)新城建设是大城市发展的必然过程,是治理“大城市病”、疏解非都市功能、减轻主城区人口压力与优化城市空间布局的重要途径

在大都市周边选址建设新城可以充分发挥其所在区位优势,快速发展成为大都市区内多中心布局的一个功能承接地,可以有效疏解大城市核心区域部分功能,承接核心区人口和产业的转移,而且将逐步成为大都市区或大城市群内的一个重要功能支撑地,这也是大城市与城市群发展的必然过程。从伦敦、巴黎、东京和纽约新城建设和发展过程看,新城的兴起分流了部分向核心区涌入的人流,一定程度上缓解了主城区域的人口承载压力,并有效实现了大都市区内部空间布局多功能区叠加、过度集中于单一核心发散格局,向多中心网络格局的城镇群模式发展。由单中心城镇格局的放射性扩张蔓延,极易造成城市空间以“摊大饼”的方式向外无序铺开,导致产业与公共服务集中于城市中心,而人群居住在外围的职住分离现象发生。这种由于城市功能空间布局不合理导致的“钟摆式”人流,不仅会造成严重的交通拥堵,甚至导致城市洼地、“贫民窟”等问题社区的出现。而多中心格局则可将不同功能区合理设置在居住区的周边,减少“大人流”固定时间通勤,有效降低交通拥堵压力,平衡城市公共服务供给,优化城市空间格局,提升要素配置效率,促进大都市区协调、可持续发展。

(二)新城建设应注重提升主城区在全球价值链分工合作中的地位,避免削弱大城市核心区竞争力

伦敦、巴黎、东京与纽约最近一次城市发展战略规划中的一个显著共同点,就是都针对其城市集聚的产业优势基础和未来发展方向,通过周边新城建设与原主城区空间布局优化,实现进一步提升主城在全球价值链分工中的定位与完善相关保障措施,全力将其打造成为更具引领力和核心竞争力的世界级城市。如,伦敦城市规划从之前的功能疏解转为强调城市可持续发展与主城竞争力提升,巴黎大都市区规划则注重不同层级城市的分工与合作、集聚与平衡,东京都着力进行都市再生以解决城市与社会发展过程中的问题,纽约注重主城区再集聚与大都市区协同发展理念。大都市是引领一国经济发展的核心区域,也是一国参与全球价值链分工、合作与竞争的重要载体,尤其是在大型城市的核心区域,不同功能区长时间的磨合与完善,各种生产要素在空间上高度集聚,促进生产效率与效益的提升。随着科技进步与城市承载力的进一步增强,多数城市规划更加强调其核心区的紧凑发展和各种要素与空间利用效率的提高;更加注重其国际竞争力提升,从而吸引更多的高端产业与人才、技术等要素的集聚,形成良性、自发的城市完善与升级循环,目的在于使其在全球价值链分工合作中始终处于引领地位。

(三)新城建设应保持历史耐心并符合城市发展的内生逻辑,有序引入产业、人口和其他要素,提升公共服务的有效供给

新城建设成长需要经历较长时间,规划人口规模较大的新城建设时间会更长。在确定新城建设的基本框架与战略目标后,针对近、中期引入的产业和集聚的人口类型,理清符合新城市发展的内生逻辑,进行科学论证与形势预判,并尽快完善与新城功能配套的基础设施和相关制度保障机制建设。同时,在市场的引导下合理配置功能区、产业、各种资源要素与人口。所以,新城区建设应保持历史的耐心,尤其是在全球科技日新月异的今天,城市建设更应根据不同发展阶段与面临的情况及时调整建设规划。从伦敦、巴黎、东京与纽约新城建设过程不难发现,在规划之初都进行了较为完善的公共交通网络规划和公共服务配套供给布局,在新城区与主城中心、次中心之间,各新城之间、新城与周边其他城市之间通过便捷化的交通网络建立起有机耦合联系。新城区的选址与建设以轻轨和快速路交通为基础连接轴,新城基本位于交通网络节点,同时注重不同功能区的公共服务配套供给,有效保证了城区间通勤联系的便捷性,促使人口均衡分布,避免职住分离现象发生。另外,从国外大都市区周边新城早期建设经验中也应吸取相关教训。由于历史积累的要素基础和路径依赖造成的锁定效应,导致大城市中心的吸引力很强,单凭政策和规划引导,无法使部分产业短时间离开城市核心区;同时,过度、过快地疏解核心区功能与产业也会导致主城区的空心化和发展塌陷。经验表明,如果新城处于距离大城市中心50公里的通勤范围内,且产业发展停滞、公共服务配套供给不足,一定时期内极易沦为“睡城”,无法建设成为职住平衡的“反磁力中心”。

(四)新城建设需要结合国情与主城的发展阶段,正确处理政府与市场的关系

完全割裂的市场作用和政府调控都存在各自劣势,新城规划之初和开发建设过程中需要充分考虑国情、主城和周边城市区域发展阶段,正确处理主城与新城、主城区与周边新城区的关系,结合宏观背景,充分论证未来发展需要,做好产业的合作分工与功能的合理定位。市场与政府应形成合作博弈关系,在新城初步建成后,使市场在资源配置中起决定性作用,并更好发挥政府作用。未来新城产业发展方向的确定和人口集聚规模的界定应依据由市场决定的城市承载能力,政府负责规范引导新城成长。纽约新城建设过程由市场主导,实现了多中心城市的自然发育,但同时由于缺乏政府引导,导致大都市区影响力下降。在伦敦、巴黎、东京新城中,政府与市场作用融合较多,但是政府承担了前期较高的建设投资成本。东京新城建设既有由政府主导的层面、也有由市场主导的部分,虽然核心区人口增长压力大幅减轻,但由于总体规划不完善,职住不平衡现象严重。在伦敦新城建设过程中,英国政府出资成立新城开发投资公司,专门负责协调新城规划,参与基础设施建设,并与地方政府协作,创新投融资模式以实现多渠道融资,有效保证新城建设之初的资金来源,但此后没能及时调整规划战略方向,持续限制主城区发展,导致伦敦都市核心区竞争力减弱甚至衰退。

三、对雄安新区总体规划建设的思考

雄安新区建设当务之急是从一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设等方面进行综合部署和统筹安排,5以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领雄安新区规划建设,探索新时代中国特色新区发展模式。6

(一)针对不同区域采取有针对性的发展策略,打造具有世界影响力、国内领先优势的创新高地和科技新城

雄安新区规划应针对规划区内不同功能区域制定相应的建设时序和发展策略。中心城区应着力推进与现代化科技新城相适应的相关基础设施建设,尽快完善城市功能,提升城市建设水平,结合高铁沿线与老城区周边县域的整体开发,推进区域内京津产业发展轴带现有产业区二次开发和升级,重点发展科技研发、会展等高端商务服务业。首先,优化白洋淀周边地区城镇布局,提升等级,以100平方公里起步区建设为“中心点”,率先带动周边地区整体开发,发展设计研发、科技孵化、总部商务、教育医疗、高端制造、信息技术、生物医药、旅游会展、文化创意等产业,打造兼具传统特色城镇风貌和国际化都市风格的现代化创新高地与科技新城。其次,引导白洋淀北部地区产业园区改造升级,集聚高端化产业,围绕新一代信息技术,包括大数据、物联网、云计算、AI技术、无人驾驶、机器人等技术打造智能园区,突出功能创新和区域联动,重点发展航空、航天等高新技术产品制造,高新技术孵化服务等具有创新引领作用的战略产业。最后,在京津冀地区的南方门户打造“创新型企业集聚引领、高新技术研发与孵化保障、国际临空临港服务支撑”三位一体的产业发展高地。重点建设“总部基地”与“创新基地”,将两个基地的辐射作用向京津冀地区以及整个华北地区拓展,确立其引领京津冀协同发展的龙头地位。通过集聚大学、科研院所、产业联盟与协作平台及发展高端高新产业,支持新区从政策“先行先试”、创新载体、运行机制、发展环境、服务保障等方面营造良好创新环境,吸引高端创新人才和团队向高新技术企业集聚,打造一批具有国际竞争力的创新创业载体,建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新引领区和综合改革试验区。

(二)依据规划区资源环境承载力确定新区发展规模,适应绿色生态宜居新城区建设发展需要

雄安新区选址白洋淀周边,地处京津冀水环境和大气环境脆弱敏感地区,生态区位十分重要。新区开发建设必须充分考虑当地纵横交错水网系统和白洋淀生态水域的“蓝色空间”保护体系,在规划之初明确生态红线,预先构建边界清晰、永续发展、公共开敞的城市生态网络,避免新区发展过程中建成区连片无序蔓延。具体看,第一,全面实施生态、绿色发展战略,引领“生态开敞、绿色低碳”的发展潮流,将“生态底线”前置为“生态前提”,科学测定资源环境承载力极限,确定雄安新区不同阶段的发展规模。第二,构筑多层次、网络化、形态多元,生态、生产、生活功能复合的城市空间板块格局,切实提高城市居民生产、生活环境质量。7][8第三,构建陆域生态绿色空间体系,形成蓝绿交织的生态结构,使新区发展融于优良的生态环境之中,打造蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态型新区,9为绿色生态宜居新区建设提供保障,增强雄安新区的国际竞争力。

雄安新区建设应防范“过度集聚”再度引发“大城市病”,因此,应在规划编制过程与城区建设中高度重视这一问题。10依据规划区资源环境承载力确定新区发展规模,为绿色生态宜居新城区建设提供保障。通过坚守生态空间、实施绿色先导、系统保护修复、改善环境质量、打造智慧环保、创新体制机制六个着力点,将雄安新区建设成为绿色低碳、信息智能、宜居宜业、具有世界影响力和竞争力、人与自然和谐共生的现代化绿色科技新城。

(三)高标准培育优质公共服务功能,打造疏解北京非首都功能的集中承接地

雄安新区要通过集中承接北京非首都功能,为京津冀建设成为世界级城市群提供支撑。雄安新区总体规划要充分体现京津冀区域协同、城市间分工合作、新城周边城乡融合发展的理念。在区域层面,按照京津冀协同发展建设要求,充分发挥雄安新区作为北京非首都功能疏解的支点作用。在城市层面,加强与北京、天津、石家庄、保定协同发展,明确自身定位,发挥各自的区域作用,促进京津两大城市“做优”、河北中等城市“做强”、小城市“做大”,雄安新区将与北京城市副中心形成北京市新的“两翼”,与河北张家口地区形成河北省的“两翼”。在地区层面,通过城市布局、交通网络、公共服务、基础设施建设,加强与雄县、安新、容城三地的一体化协同发展,促进京津冀形成大、中、小城市协调发展格局和“多中心、网络化”的城镇空间格局,弥补当前京津冀城市群城镇体系的不足,从而完善周边区域城镇等级体系,带动河北省经济社会发展。11][12

新区的建设,将紧紧围绕“人”这个核心谋篇布局。[13这就要求雄安新区规划建设要充分重视公共服务配套与发展,充分把握承接非首都功能机遇,建设水平一流、便捷完善的教育、医疗公共服务体系,培育优质的公共服务功能。同时,依托周边现有条件,形成区域枢纽型交通网络,发挥新区疏解京津城市功能与补齐河北省公共服务短板的作用。雄安新区规划建设的发展核心理念应从服务“产业”为导向转变为服务“人”为导向,从针对“生产、生活、生态”各自单一的功能片区向统一协调的科技新城发展方向转变,使雄安新区从受惠于国家政策的开发区向具有发展示范意义的现代化科技新城转变,为承接北京非首都功能疏解与带动京津冀协调发展提供保障。

(四)明确近、中、远期雄安新区建设重点,逐步实现由新区向城市转变

正确认识雄安新区发展的资源本底条件和阶段特征,遵循客观规律,循序渐进,合理确定近、中、远期城市规模、建设重点、实现路径和建设时序。14][15同时,在雄安新区总体规划编制过程中,要合理确定规划区范围内的刚性控制边界,清晰地界定强制性实施内容。集中落实好资源环境保护、社会民生发展、设施保障完善、公共安全便捷等方面的基本要求。通过科学严格划定新区增长边界和基本生态控制线,强化新区空间开发管制力度,严控建设用地增量、盘活用地存量,优化新区内部片区功能,提高建设用地使用效率,防止新区无序蔓延。总体规划一经确定需要坚持执行,避免政府短期政绩考核与城市长远利益的不契合,以及“项目绑架详规、详规绑架总规”的情形。务必将总体规划的长远性与现实指导性有机结合起来。新区近期的建设重点应集中在承接非首都功能疏解以及服务保障与生态环境建设上,针对迁入产业需求重点建设与之相配套的基础设施。在100平方公里的起步区与未来2000平方公里地域范围内,集中打造高端产业集聚、服务保障完善、生态环境秀美的宜居宜业现代化科技新城。在中远期逐渐由新区向城市转变,建成区范围逐步因需要扩展,实现雄安新区与北京从“联系”到“融合”的发展理念的转变。

(五)充分发挥市场的决定性作用,实现新区发展要素的高效配置

雄安新区建设将影响未来整个环渤海地区的发展,科学确定新区产业发展方向与集聚规模十分关键。应充分发挥市场在资源配置过程中的决定性作用,在重大的空间布局战略行动前,政府要在充分论证的基础上,制定合理科学的产业发展规划和政策保障机制。雄安新区的城市空间布局肩负着探索未来我国人口与经济密集城市区域优化发展和创新发展的重要任务,要防止“摊大饼”式区域扩张,使“大城市病”得到有效控制和改善。具体看,要摈弃单一功能布局和宽马路、大广场,采用同步式布局方案,打造中央商务区组团和绿色宜居区同步、高新技术产业区组团和滨湖生态休闲区同步发展模式,采用多功能混合、立体统筹开发,通过地下管廊与轨道交通贯穿各组同步发展区,构筑密路网、小街区的空间结构,打造同步式、网络化、立体化的区域城市。通过强化整合不同开发片区优势,构建遍布新区全域的分工有效、合作顺畅、相互支撑、功能完善的产城融合板块,拓展高效管理平台的有力抓手,全力打造雄安新区创新产业经济发展引擎,实现新区要素时空上的优化配置。

对引入雄安新区的产业规模和结构从长远和全局角度进行充分评估和论证,从规划妥协迁就产业向规划引导规范产业转变,坚持以发展规划作为引入产业的标准,科学制定雄安新区产业发展清单,降低雄安新区发展的风险和不确定因素。雄安的发展定位是城市,原有产业区作为发展主体的固有范式必须打破,应以综合功能型片区组团布局的“产城共进”模式,明确对各产业区块采取拓展、提升、控制等不同发展策略,指导新区未来建设形成产业用地规模集约、主导业态高端、空间布局优化、功能配套完善与功能片区协调的整体发展框架思路,从而在中远期达到产业空间的重构和优化。

(六)坚持多规融合、周期评估与反馈,保证规划体系完整性、科学性、前瞻性与引领性

雄安新区总体规划是未来雄安城市发展的战略性蓝图,必须立足于营造美好宜居环境与共同缔造和谐社会的目标,充分体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念。16应着眼城市功能形态的开发,推动生活、生产和生态功能同步规划与协调发展,加快形成主导功能明确、空间集约、产城融合、城乡协调的发展格局。17][18新区发展需要综合考虑经济、社会、土地、生态、环境、基础设施、公共服务等多方面因素,在充分借鉴国际经验、科学研究论证的基础上,由新区政府牵头,协调有关部门,吸纳国际机构与人才参与,鼓励国际先进标准与技术,制定雄安新区近、中、远期经济结构和社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划、文物保护规划、人口发展规划、综合交通发展规划、水资源保护与利用规划、文化与生态旅游资源规划、社会事业保障规划等各类专项规划。19要坚持“多规融合”“一张蓝图干到底”,协调融合统一各部门制定的发展目标和空间蓝图,形成“1+3+N”的雄安发展规划体系: “1”指雄安新区总体规划;“3”指起步区控制性规划、启动区控制性详细规划和白洋淀生态环境治理和保护规划;“N”指多个专项规划和重大课题研究。20以此保证规划体系完整性、科学性、前瞻性与引领性,形成引导新区健康、持续发展的蓝图。

为维护规划权威性,保障新区总体规划顺利、有序实施,要建立高效统一的规划建设管理体制和强有力的技术支撑体系,确立雄安新区“一级政府、一级事权、一级规划”责权利明确的管理执行体系。建立雄安新区总体规划全过程、周期性、常态化的评估与维护机制,21定期对规划实施情况进行第三方评估,充分引导新区内居民、企事业单位、合作建设单位等多主体广泛参与,有效监督和评估规划实施过程和实施效果,并及时对规划进行修改和完善。

 

参考文献

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