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中国社会科学院工业经济研究所

区域协调发展的研究现状及国外经验启示

2018年03月23日来源: 《区域经济评论》2018年02期    作者: 袁惊柱

摘要: 国内外关于区域协调发展的研究主要集中在概念、理论、评价、机制和政策五个方面,在梳理国内外区域协调发展五方面研究现状的基础上,发现: 区域协调发展的概念内涵已经从传统的经济视角拓展到经济、社会、环境等多维视角;理论研究已从传统的区域经济理论逐渐延伸到环境、社会公平等方面的协调发展理论;在区域协调发展的评价分析中,一般是根据层次分析法设计指标体系来测算区域协调度,指标体系的权重选择问题仍是制约测算结果客观性的重要因素;为了促进区域协调发展,一般是促使区域政策主体、客体、目标等协调要素有机组合形成区域协调发展机制,并针对区域协调发展问题实施有针对性的区域政策。美国、欧盟和日本在区域协调发展上的成功经验主要包括: 完善的法律保障、专门的管理部门和明确的政策对象。对我国的启示是: 在制度安排上,我国需要出台系统化的法律法规和设立专门的管理机构来明确区域协调政策主体,促进区域协调政策实施的规范性;针对落后地区,我国需要构建倾斜的政策体系来完善区域互助机制;同时,我国需要明确区域协调发展政策的客体,来提高政策实施的有效性;另外,在具体政策方面,我国应结合自身发展阶段特征和不同地区的发展阶段特征来实施有针对性的区域协调发展政策。

关键词: 区域协调发展;研究现状;国外经验;启示

基金项目: 国家发展和改革委员会地区经济司项目“中国区域协调发展指数的评价指标体系研究”。

 

一、国内外关于区域协调发展的研究现状

总体而言,国内外关于区域协调发展的研究主要集中于区域协调发展的概念、区域协调发展的理论、区域协调发展的评价、区域协调发展机制和区域协调发展对策与政策等(姜文仙等,2009;陈秀山等,2010;覃成林等,2011)。

1. 区域协调发展的概念

区域经济协调发展的主流认识具有三条共识: 区域经济协调发展描述的是一种区域之间经济关系的状态;区域之间是开放的、联系的,发展上是关联的、互动的;相关区域的经济发展能够持续或共同发展,相互之间的经济差异趋于缩小。彭荣胜(2009)基于系统理论、劳动地域分工理论和区域相互依赖理论,结合我国经济发展的阶段性特征,将区域经济协调发展的内涵定义为: 区域之间经济交往日益密切、相互开放、区域分工趋于合理,区域经济整体能保持高效增长,区域经济差距能得到合理适度控制且逐渐变小,区域之间经济发展呈现正向促进、良性互动的状态。覃成林等(2011)认为,有的研究将区域经济协调发展推演到社会、生态等方面,还有的理解为一个区域内部经济、社会等多方面之间的协调,形成了对区域经济协调发展不准确的理解。覃成林等认为,区域经济协调发展是指在区域开放条件下,区域之间经济相互依赖加深,经济联系日益密切,经济发展上关联互动和正向促进,各区域的经济均持续发展且区域经济差异趋于缩小的过程。魏后凯等(2011)从科学发展观的角度,认为区域协调发展具有三方面的含义: 全面的协调发展、可持续的协调发展和新型的协调机制。范恒山、孙久文等(2012)按照科学发展观的要求,认为区域协调发展的内涵至少有四个要点: 地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内;各地区人民能享受到均等化的基本公共服务;各地区比较优势的发挥能够促进区域间优势互补、互利互惠;各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。徐康宁(2014)在综述郝守义、陈秀山、安虎森、范恒山等关于区域协调发展内涵的基础上,认为: 区域协调发展是指在既定的环境和条件下,各地区的发展机会趋于均等、发展利益区域一致,总体上处于发展同步、利益共享的相对协调状态。国家发展和改革委员会《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》(发改地区〔20161771号)指出,区域协调发展的内涵包括: 要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等和资源环境可承载。习近平总书记在2017年底的中央经济工作会议中指出,区域协调发展要实现三大目标,包括: 基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡和人民生活水平大体相当。中国社会科学院工业经济研究所区域协调发展课题组以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导,认为区域协调发展是在区域发展差距、区域一体化发展、城乡协调发展、社会协调发展和资源环境协调发展五个方面的综合协调水平。

2. 区域协调发展的理论

国外区域经济理论的形成,从杜能的农业区位理论到克鲁格曼的新经济地理学理论,经历了一百多年的发展历史。其中,有关区域协调发展的理论主要包括区域经济均衡增长理论、区域经济非均衡增长理论、区域分工与协作理论、区域空间结构理论、资源环境可持续发展理论和公共服务均等化理论,代表性的理论有: 纳尔逊的“低水平均衡陷阱”理论、罗丹的“大推进”理论、赫希曼的不平衡增长理论、威廉姆森的倒“U”形理论、缪尔达尔的循环累计因果论、区域经济梯度推移理论、绝对成本优势理论、比较成本优势理论、要素禀赋理论、相似条件下的地域分工理论、增长极模式理论、网络型模式理论、区域经济空间一体化理论(范恒山、孙久文等,2012)、宇宙飞船理论、环境库兹涅茨曲线理论、绿色发展理论、可持续发展理论(钟世坚,2013)、罗尔斯公平理论、马克思恩格斯的社会公平理论(王波,2016)。发展经济学中的平衡增长理论主要针对发展中存在的问题,如罗丹的“大推进理论”针对发展的瓶颈问题,认为发展中国家或地区应该进行大规模投资来促进高速增长;基于马尔萨斯理论,纳尔逊的“低水平陷阱论”认为,发展中国家存在低水平人均收入反复轮回的均衡;赖宾斯坦的临界最小努力论认为,发展中国家应努力使经济大于最小规模的增长刺激,冲破低水平均衡状态;纳克斯的贫困恶性循环论和平衡增长理论认为,平衡增长可以扩大市场容量和形成投资驱动力,摆脱贫困恶性循环;斯特里顿“完善的”平衡增长理论综合了罗丹和纳克斯的理论特点,认为通过投资能最终实现国民经济各部门按适当的比例平衡增长。随着产业集聚和地区之间发展的不平衡现象出现,区域经济非均衡发展理论逐渐形成,它主要解释了产业的集聚、投资产业的选择以及产业和技术的转移等问题。随着要素的流动和贸易的发展,不同地区或国家之间产生了比较优势,区域分工与协作理论成为解释比较优势和要素禀赋的新理论。在区域分工与协作发展到一定程度时,不同产业的布局以及企业的市场与工厂的布局都会发生变化,区域空间结构理论即为解释这种变化的理论。随着经济发展到一定程度,环境资源与经济的协调发展以及不同地区之间的公平性发展成为区域协调发展的研究重点,促使可持续发展理论、公平理论等新的理论形成。

从区域协调发展理论的研究脉络来看,产业区位理论是最早的研究对象;其次是针对加速发展中的现实问题进行分析而提出的理论;发展到一定阶段后,当不同区域的发展水平出现大的差距时,区域平衡发展理论和区域不平衡发展理论被提出来了。随着数学被运用到经济分析中,一些学者开始将区域协调发展进行模型化,从而形成了新的区域协调发展理论。区域协调发展的内涵和外延不断被拓展,一些新的区域协调发展前沿理论逐渐形成,如为了解释经济活动空间区位选择的集聚经济理论(藤田昌久等,2015)、为了解释异质性企业区位选择的“新”新经济地理学理论、为了解释不同区域发展的依赖路径的演化经济地理学理论(Martina and Sunley2014Isaksen2015)、解释环境资源与经济协调发展的理论和解释区域之间公平发展的理论等。国内的区域经济理论经历了将近40年的发展,在区域协调发展方面也形成了一些理论,主要包括: 生产力均衡布局理论、区域非均衡发展理论、区域协调发展理论、中国特有的城乡统筹理论(安虎森等,2015)。随着经济的进一步发展,为了促进区域经济发展的协调性,国内在区域经济协调发展方面提出的最新发展战略有: “三大战略+四大板块”、城镇化与城市群、精准扶贫等。

3. 区域协调发展的评价

学术界关于区域协调发展的评价主要是使用协调度、协调发展指数等判断指标,通过构建综合性的指标体系来进行评价(姜文仙等,2009)。评价指标体系的建立是区域协调发展研究的一个热点和难点,一般的研究多集中在经济、社会、人口、资源、环境等几个系统之间协调度的测定上。国内学者设置和筛选评价指标的方法主要有理论分析法、频度统计法和指标评价法。其中,理论分析法主要是依靠理论分析的方法综合评价者或专家的经验判断来进行评价,能够平衡评价者较大主观性的缺点;频度统计法主要是使用概率分析等方法进行综合评价;指标评价法主要分为综合指标体系评价和层次性指标体系评价。另外,还有学者研究区域协调发展定量评价理论模型,主要有协调度模型、发展度模型和协调发展度模型。从研究的趋势来看,区域协调发展的内涵和外延得到不断拓展,因此评价目标出现了多元化,指标选择也从传统的经济指标向经济、社会、环境等多指标的方向演进(孙倩,2012)。由于区域协调发展系统是一个复合系统,只要子系统划分的不同,研究结论就会不一样。而且,基于不同的研究视角,对区域协调发展内涵的定义不同,对同一区域的评价结果就会不同。如陈栋生(2005)认为,区域发展的协调性应该从地区发展水平、收入水平、公共产品享用水平和区际分工协作的发育水平几个方面来测定。因此,研究范式的确定是区域协调发展的评价研究需要首先解决的问题。另外,评价指标体系的构建、权重的选择、子系统之间关系的考虑等方面仍是需要进一步改进和完善的领域。如表1所示,区域协调发展的评价研究,一般是从不同的维度,选择不同的指标体系和权重,使用不同的方法,对不同地区的协调发展度进行评价。

 

 

 

4. 区域协调发展机制

姜文仙等(2009)认为,区域经济协调发展机制是指主体、目标、客体、工具及程序等协调要素的有机结合,互相联系、作用及制约的原理和方式。2005年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》就已经提出了实施区域协调发展总体战略需要建立健全的机制,包括市场机制、互助机制、合作机制和扶持机制。中国学者以不同的案例区为研究对象,对区域协调发展机制的构建进行了研究,研究的区域范围逐渐突破了行政划分板块(胡超美等,2008)。中央文件虽然提出了区域协调发展的机制内容,但学者们的研究内容并不完全一致,如魏后凯等(2011)的研究表明,要促进区域协调发展,需要构建完善协调机制,包括: 市场机制、补偿机制、扶持机制、合作机制、参与机制和共享机制。覃成林(2011)认为,区域协调发展机制是一个由若干相互联系、制约和促进的机制所构成的体系,包括市场机制、合作机制、空间组织机制、援助机制和治理机制。王一鸣(2017)认为,要促进区域协调发展,增强区域发展的协同性、联动性和整体性,关键在于深化改革和体制机制创新,他认为,首先要充分发挥市场机制作用,清除各种显性和隐性的市场壁垒,促进生产要素跨区域有序自由流动;其次,要创新区域合作机制,支持产业跨区域转移和共建产业园区等合作平台;再次,要完善区域互助机制,加强发达地区对欠发达地区在教育、科技和人才等方面的帮扶力度;最后,要建立健全区际补偿机制,针对流域上中下游、重点生态功能区、资源开采地区和利用地区和农产品主产区建立生态补偿机制。

5. 区域协调发展对策与政策

促进区域协调发展的对策研究一般是基于两个视角: 一是针对区域发展中存在的不协调问题提出解决措施;二是基于国际经验的视角,借鉴吸收其他国家在区域协调发展上的经验。如范恒山(2011)的研究表明,为了加快缩小我国地区差距,促进区域协调发展,需要把实施区域发展总体战略与推进形成主体功能区结合起来,把缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化结合起来,把优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展结合起来,把深化国内区域合作与扩大对外开放结合起来,把发挥优势、加快开发与节约资源、保护环境结合起来。姜文仙等(2009)总结了不同学者关于促进区域协调发展的对策,主要包括: 引导产业转移,促进区域合理分工;消除体制和政策障碍,促进要素合理流动;重新划分经济区域,优化空间结构;借鉴国外经验,发挥规划和法律的作用。为了促使区域协调发展,学者们对促进区域协调发展的政策进行了研究。如在财税政策方面,王曙光等(2017)的研究表明,财税政策对区域经济协调发展正负效应并存,正效应主要是指通过税收、转移支付和财政支出等财税政策工具对区域经济协调发展起到积极的促进作用,负效应主要是指财税政策会限制地方经济发展以及加剧地区之间的不平衡发展等。在公共服务均等化政策方面,王波(2016)认为,我国城乡基本公共服务均等化的发展可分为三个阶段: 二元供给模式阶段、差异逐步扩大阶段和发展一体化阶段。主要通过在基础教育、基本医疗卫生事业、基本社会保障发展等方面加强对欠发达地区的倾斜投入。

二、区域协调发展的国际经验

区域经济发展不平衡的现象普遍存在于世界各国,因而使得区域协调发展成为各国政府宏观调控的重要目标之一。许多发达资本主义国家在经济快速发展时期,都经历了区域经济发展差异扩大的问题,如英国、美国、日本等。为了消除区域差异,实现区域均衡协调发展,各国都探索了一系列区域经济政策。一般说来,国外区域经济政策与实践经历了四个阶段: 20世纪20年代到50年代的准备阶段、60年代到70年代中期的兴起阶段、70年代末到80年代的调整阶段、90年代以来的发展阶段(广东省政府发展研究中心调研组,2013)。改革开放以来,我国区域发展战略的演变大致可分为三个阶段: 19791991年的向沿海倾斜的非均衡区域发展战略阶段、19921998年的区域协调发展战略初步形成阶段、1999年至今的区域协调发展战略全面实施阶段(陈秀山等,2008)。区域协调发展的主要国际经验包括: 有明确的区域开发目标、有区域发展管理机构和完善的区域发展法律法规体系、有优惠的财政税收金融政策支持、有基础设施建设支持计划、有技术创新和产业结构调整(杭海等,2011;范恒山、孙久文等,2012)。

1. 美国区域协调发展的经验

美国典型的区域协调发展案例是西进运动,西部地区经历了以农业为主的初步开发、以工业为主的高速发展和以高新技术为主的深度开发阶段后,实现了均衡发展(马浩,2013)。概言之,美国在开发不发达地区时,采取的是包括有7个主要措施的均衡战略: 实行优惠税制,政府组建开发区,以交通运输为重点扶持基础设施建设,利用财政金融手段引导私人企业投资,政策支持和法律支持,引导人力资源流向,保护生态环境。具体表现为: (1)优惠税制措施。政府对北部发达地区多征税,把增量部分转移支付给落后地区,培养其发展能力。(2)政府组建开发区。为了发展落后地区,政府打破行政区划,组建经济开发区,进行区域综合治理。(3)基础设施建设。政府以交通运输为重点,加速铁路网和公路网等基础设施建设,为区域经济发展逐步均衡化提供了良好的运输条件。(4)引导私人企业投资。利用财政融资手段引导私人企业向落后地区投资,在税收、补贴、信贷等多方面给予政策支持。(5)设立权威的区域管理机构并构建协调区域发展的法律法规体系。如在区域管理机构方面,美国联邦政府涉及区域政策的机构主要有经济分析局和经济发展署,前者主要负责区域划分和区域分析,后者主要负责确定问题区域框架和实施对问题区域的援助。美国政府的扶持重点是阿拉巴契亚地区、田纳西河流域等问题最严重的连片贫困地区。主要方式为选择一些发展水平较高且具有较大发展潜力的地区作为增长中心,进行政策扶持,通过增长中心的发展带动周围腹地的增长,增加贫困人口的就业机会。在法律法规方面,1933年,美国通过了《田纳西河流域管理局法》,成立了田纳西河流域管理局,由罗斯福总统直接领导,负责田纳西河流域的综合开发,使得田纳西河流域成功摆脱贫困。20世纪60年代,又成立了地区再开发署、经济开发署等区域协调发展管理机构。1965年,通过了《阿巴拉契亚区域开发法》,帮助阿巴拉契亚区域脱贫。1993年,克林顿总统签署了《联邦受援区和受援社区法案》,成为美国第一个系统解决欠发达地区发展问题的法案。(6)引导劳动力转移。落后地区的发展需要引导人力资源的流入,联邦政府通过高科技中心和高等教育投资等手段,不断优化落后地区的人力资本。(7)生态环境保护。在开发和促进落后地区发展的政策中,政府也考虑了对当地生态环境的保护。

2. 欧盟区域协调发展的经验

欧盟在促进成员国之间协调发展方面采取了一系列的均衡战略措施,主要有: (1)制定明确的政策目标和区域发展战略规划,如19941999年的“六年规划”、20002006年的“七年规划”和20072013年的“七年支出计划”。(2)形成了超国家、国家、地方等多个层次的区域协调体系,形成了分层治理的区域政策治理结构。如在超国家层面,有欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会等重要机构,针对区域协调发展设立权威的区域管理机构;欧盟下设了24个部,其中的第16部为区域政策事务部,主管区域协调。在欧盟的预算中,有2/3都用在区域政策里。(3)建立健全协调区域发展的法律法规体系。1958年,欧盟签订了《欧洲经济共同体条约》,强调“缩小存在于各区域间的差距和降低较贫困区域的落后程度,加强各国经济的一致性和保证他们的协调发展”。(4)区域政策金融工具助力区域协调发展。欧盟设有基金工具和贷款工具两方面的金融工具,其中,基金工具包括结构基金、聚合基金、欧盟团结基金和预备接纳基金,贷款工具主要以欧洲投资银行为主。借助以上金融工具,欧盟能够更好地实施区域协调政策,促进区域协调发展。问题区域模式、跨境合作模式、创新区域模式和流域治理模式等多样化的区域协调模式共同促进区域协调发展。(5)区域政策的客体明确,将目标区域问题划分了普遍性和特殊性相结合进行治理,使得区域政策目标明确,针对性强,能够产生更好的政策效果(陈瑞莲,2006;袁惊柱,2011;秦长江,2015)。作为欧盟典型成员国的德国,在其区域协调发展过程中,也采取了大量的措施,主要包括: 制定促进区域协调发展的法律法规;明确划分“促进地区”;应用财政、补贴手段;扶持中小企业等。如德国出台了《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构共同任务法》《联邦财政平衡法》等一系列法规,协调地区发展的不平衡。

3. 日本区域协调发展的经验

为了缩小区域发展差距,日本政府根据《国土综合开发法》先后制定了五次全面综合开发计划,采取“据点”开发战略和建设“定居圈”“技术集成城市”等措施来促进区域经济协调发展。总体看来,采取的具体措施主要包括: 法律措施、行政管理措施、财政金融措施、基础设施建设措施、科教事业措施、特色经济措施等(范恒山、孙久文等,2012)。具体表现为: (1)法律措施。日本通过立法和设立开发计划,为开发落后地区提供了法律保障和方向指导。如在法律方面,出台了《国土综合开发法》《国土利用计划法》《北海道开发法》《东北开发促进法》等。在开发计划方面,制订了全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定地域综合开发计划等不同层次、针对性强的规划。(2)行政管理措施。为落后地区设立专门的行政管理机构,指导开发工作。如北海道地区是日本发展较落后的地区,为了促进北海道地区开发,日本在中央政府中设立北海道开发厅,下设北海道开发局。除此之外,还有冲绳开发厅等。(3)财政金融措施。为落后地区设立专门金融机构,实施税收优惠和贷款优惠政策。(4)基础设施建设。中央和地方政府加大对基础设施建设的投资,为人力资本和资金流入创造条件。(5)科教事业措施。在落后地区加大教育投资,提高教育津贴,设立国立科研机构。(6)特色经济措施。根据落后地区的资源禀赋情况,制定适合各地经济发展的振兴计划。

三、国外经验的中国启示

借鉴美国、欧盟和日本在区域协调发展上的经验,对中国可以产生如下启示:

在制度安排上,出台系统化的法律法规和设立专门的管理机构来明确区域协调政策主体,促进区域协调政策实施的规范性。加强立法,注重长远规划的制定,不断完善区域政策的实施机制,不仅要有坚实的法律基础、专门的区域政策工具,还要有严格的区域政策的运行机制;应建立健全区域协调互动专项法律制度,完善区域经济协调发展法律制定程序,并完善相关领域的法律制度;设立专门机构,强化政府干预区域经济发展的能力,促使区域政策主体采用分层治理的结构,形成完备的组织机构,保证区域政策运作的规范性;中央与地方各司其职,发挥政府在区域协调中的重要作用;另外,应该协调区域外生发展与区域内生发展关系,强调区域内生发展,积极培育区域内生发展能力,加快区域内生发展相关立法。

针对落后地区构建倾斜的政策体系是促进区域协调发展的关键。加强立法,以制度来保障落后地区的开发;注重发挥市场的决定性作用,实施大规模的财政转移支付和金融支持;在改善基础设施条件、公共服务能力提高、优势产业培养等方面加大对贫困地区、革命老区、民族地区和边疆地区的支持力度;强化西部大开发力度;深化东北等老工业基地振兴;推动中部地区崛起。

区域协调发展政策的客体明确是提高政策有效性的有力措施。在实施区域协调发展政策过程中,应确保区域政策的客体明确,且将目标区域问题划分了普遍性和特殊性相结合进行治理;针对贫困问题,应该有倾斜地实施财政转移政策,对落后地区进行基础设施等公共服务的支持。

在具体政策方面,应结合我国的发展阶段特征和不同地区的发展阶段特征实施有针对性的区域协调发展政策。当前,我国已经进入了社会主义新时代,为进一步促进我国区域协调发展,需要加强对“三个繁荣”的正确认识;深化要素跨区域流动的体制机制改革;创新产业转移协作;增强特殊区域的发展能力;促进区域互动发展;完善区域协调发展配套政策;健全区域协调发展机制。

 

参考文献

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