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中国社会科学院工业经济研究所

理解中国产业政策

2021年04月15日来源: 中信出版集团    作者: 江飞涛 等

理解中国产业政策

 

江飞涛 /

ISBN 978-7-5217-2823-1

20214

中信出版集团

 

 

从政策史的角度,详细解析中国产业政策的源起与发展。

分析中国产业政策演进背后的基本逻辑。

探讨中国产业政策转型的方向与路径。

 

内容简介

随着改革开放的不断深入与国民经济的快速发展,中国以选择性政策为主体的产业政策体系,政策效果越来越有限且不良政策效应凸显,产业政策迫切需要转型。

本书详细解析了中国产业政策的源起、发展与演进逻辑,产业政策的构成、特征、存在的问题及政策效应,产业政策的制定过程与组织机制,中国产业组织政策的特征及制定、实施中存在的问题,并以产业政策理论及产业政策实践的国际经验为基础,对中国产业政策转型的方向与路径提出了建议。

 

目录

总序

自序

第一篇 理论与国际比较

第一章 文献综述

第二章 产业政策中的市场与政府

第三章 日本经济竞争政策的演变

第四章 欧盟产业政策

第五章 美国产业政策

第二篇 中国的产业政策

第六章 中国产业政策

第八章 中国产业政策效应

第九章 中国产业组织政策的缺陷与调整

第十章 市场竞争、产业组织重构与全要素生产率

第十一章 中国产业政策的制定过程与组织机制

第十二章 中国产业政策转型的方向与路径

致谢

 

自序

改革开放初期,中国计划经济管理体制面临变革,而此时“东亚奇迹”及东亚模式在全球范围内引发关注,产业政策作为各方都能接受的模式,成为推动计划经济向市场经济渐进式转变的重要方式。20世纪80年代末,中国开始全面推行产业政策,产业政策广泛存在于许多领域中,成为中国经济管理与经济调控颇为重要的工具。随着中国改革开放的不断深入与国民经济的快速发展,中国以选择性政策为主体的产业政策体系,政策效果越来越有限。进入21世纪以后,特别是国际金融危机以来,这类产业政策越来越不能适应新的发展形势,也不能有效应对新一轮科技革命带来的挑战,中国的产业政策迫切需要转型。本书详细解析了中国的产业政策及其制定机制,并力图以此为基础探讨未来中国产业政策转型的方向与路径。

在学术界,产业政策始终是个充满争论的议题。2016年末,中国学术界围绕产业政策展开一场大争论,并引起各方关注。本书对这场争论主要参与方的观点和依据进行了回顾和评述,并重新厘清了产业政策中的市场机制与政府作用以及两者的关系。在产业政策中,市场应居于主导地位,政府在为市场机制的有效运转提供必要的市场基础制度方面扮演着关键角色,同时,在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域,仍需政府补充市场的不足。这种产业政策模式被称为功能性产业政策,在这种新产业政策模式下,市场与政府、竞争政策与产业政策是互补与协同的关系。

本书回顾并分析了日本产业政策与竞争政策关系的演进。研究发现,竞争政策在战后初期至高度成长期是日本经济政策体系中的执拗低音。另外,高度成长期结束后,产业政策当局失去了控制经济活动的强制性措施,而1977年反垄断法得到强化之后,日本公正交易委员会的地位得以提高。这一趋势在之后的经济发展中没有出现变化。在这个意义上说,竞争政策在1977年以后开始成为日本竞争政策体系中的明快主旋律。

在中国的产业政策研究中,极少涉及欧盟产业政策。本书介绍了欧盟产业政策的实践、理念与演进。欧盟自1990年以来,开始明确推行产业政策,并逐渐将产业政策作为促进其结构演进与产业竞争力提升最为重要的政策工具。有别于传统的选择性产业政策体系,欧盟新产业政策一直坚守市场导向与产业政策横向性原则,以构建产业创新发展的框架性条件作为产业政策的主要内容。在欧盟新产业政策模式中,产业政策与市场机制、产业政策与竞争政策、市场与政府并非对立或者相互替代的关系,而是互补与协同的关系。

围绕美国是否实行产业政策以及如何实行产业政策,各国学者、产业政策研究者展开激烈争论。本书揭示了美国产业政策的真相: 美国联邦政府在尊重市场机制和公平竞争基本原则的前提下,构建起以科技与创新政策为核心的现代产业政策体系,而政府在其中正发挥着越来越积极的作用。2008年金融危机爆发以后,美国政府在战略部署上以推动先进制造业为主要目标,将产业政策与竞争政策共同视作促进产业发展与竞争力提升的重要政策,在具体措施上更为隐蔽和多样化,主要采用功能性、服务性政策工具,重点支持基础技术与通用技术的研究与传播。

本书从政策史的角度详细介绍了中国产业政策的源起与发展,分析了中国产业政策演进背后的基本逻辑。改革开放之初,产业政策作为当时能为各方所接受的经济管理模式,成为中国政府推动计划经济体制向市场经济体制转型的重要工具。直到21世纪初,中国以产业政策替代计划管理,不断释放微观经济活力,进而促进了产业的发展与转型升级。但是,中国产业政策仍然保留了大量直接干预市场的措施,随着经济发展进入新阶段,中国需要让市场机制在资源配置中起决定性作用。与此同时,中国面临着新一轮科技革命与全球产业竞争加剧带来的严峻挑战。中国迫切需要转型为实施增进市场功能、维护公平竞争、促进创新、推动绿色与包容性发展的功能性产业政策。

随后,本书详细阐述了中国产业政策的类型、主要任务、层次与主要政策工具,并进一步深入解析了中国产业政策的两个重要特征,即直接干预市场与限制竞争。当前中国的产业政策模式带来了一系列的不良效应: 一是带来较为严重的寻租和腐败行为,加剧收入分配的不平衡,并降低整体经济体系的活力;二是对效率提升带来了极为不利的影响;三是破坏了不同产品、不同产业企业对生产要素的公平竞争,导致资源的误配;四是部分行业通过实施严格管制准入与投资的产业政策,维持较为严重的行政性垄断,进而对国民经济及总体效率带来不利影响。

本书对1998—2012年中国产业政策的绩效进行全面的评估,发现“挑选赢家”的选择性产业政策并没有挑选出增长率高的行业,而且产业政策对行业全要素生产率并无显著影响。通过进一步构建行业研发投资序列,揭示了产业政策并没有促进行业的研发投资增长。中国产业政策的实施体现出“支持国企”和“鼓励出口”的特惠模式,“支持国企”会导致行业研发投资降低,而“鼓励出口”则没有表现出这种负面影响。本文的研究结论意味着中国的产业政策由于存在特惠模式,不利于提高全社会的全要素生产率。

长期以来,中国实施以推动集中、打造大规模企业为导向的产业组织政策,本书对中国产业组织政策及理论基础进行详细的解析。研究表明,这种导向产业组织政策的政策逻辑与理论依据均存在较为严重的缺陷,政策效果不佳并且带来一系列的不良政策效应,对于产业的转型发展与效率提升带来了许多不利影响。中国产业政策部门应充分认识到“市场竞争及其优胜劣汰机制是推动产业组织自发优化调整的原动力”,并且调整产业组织政策的方向。市场竞争及其优胜劣汰机制充分发挥作用的基本前提是公平竞争的制度环境,而当前不正当竞争、不公平竞争问题非常突出,因而中国的产业组织政策应转型为通过构建公平竞争的市场制度体系促进公平竞争,以市场竞争及其优胜劣汰机制推动产业组织结构自发的优化调整。

本书考察了市场竞争对产业重组和全要素生产率增长的影响。在一个自然实验的框架下,我们发现,市场竞争的引入激发了一个以低效率企业收缩和高效率企业扩张为核心的“创造性破坏”的企业更替和产业重组过程。在这个过程中,经济资源逐渐从低效率企业向高效率企业集中,进而推动了跨企业资源配置效率的改善和总量层面全要素生产率的增长。同时,市场竞争推动的产业重组还推动了企业层面的技术创新和全要素生产率的增长,尤其是那些创新效率较高的大企业的技术创新和全要素生产率的增长。建立在市场竞争基础上的创造性破坏机制应该在产业重组中发挥基础性作用。与政府主导的方法比较起来,采用市场竞争的好处在于,作为一个发现机制,市场竞争能够挑选出效率更高的赢者,进而推动产业重组朝着有利于提高生产率的方向进行。

新政治经济学与政策过程理论的研究和发展表明,政策制定程序及其制度基础对政策的质量与最终效果具有决定性影响。本研究对中国产业政策的制定程序与组织机制进行了深入研究,详细解析了中国如何制定产业政策。研究表明,中国以行政部门为核心主导产业政策的制定模式以及高度封闭、不透明的产业政策制定程序,导致行政部门往往偏离技术理性、公众利益,倾向于制定为本部门扩权的干预性产业政策,并带来政策模糊化、碎片化以及容易被特定利益集团俘获等一系列问题,进而导致中国产业政策质量与效果不佳。

本书对产业政策与竞争政策各自作用与相互关系进行了进一步的探讨,指出中国必须高度重视市场机制中竞争的功能及其重要性,高度重视“竞争是创新、竞争力和增长最重要的驱动力”,产业政策不能与竞争政策冲突,而应在遵循竞争政策的框架内进行。产业政策一方面要以竞争政策及市场竞争为基础,并为更好地维护竞争创造条件,即便在战略性领域或新兴产业中采取的产业政策,也主要通过功能性的政策工具来实现;另一方面,产业政策应主要针对市场与竞争机制存在不足的公共领域,补充市场机制的不足,而功能性产业政策符合以上要求。产业政策与竞争政策的关系,应从冲突转向相容、互补与协同。中国应转型为实施维护竞争、促进创新、增强包容性、推动绿色发展的功能性产业政策。而推动产业政策转型的关键在于产业政策制定程序与组织机制的重构。

 

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